Småkommuner mer demokratiske enn store?

DILEMMA: - Dagens dilemma ligger i at kommunestrukturen er omtrent som den var da Scheikomitéen avsluttet sitt arbeid i 1963, mens oppgavemengden er flerdoblet, skriver Leif Arne Heløe. Foto: Torbjørn O. KarlsenFoto: TORBJØRN O. KARLSEN

Vi trenger nærdemokrati mer enn vi trenger regioner og regionpolitikere

Leif Arne Heløe, tidligere sosialminister og fylkesmann i Troms (Høyre)
debatt

Leif Arne Heløe, tidligere sosialminister og fylkesmann i Troms (Høyre)Foto: Privat

er blant stridsspørsmålene foran stortingsvalget. I debatten synes det som om mange tror at «i begynnelsen var småkommunene». Slik var det ikke. Snarere var storkommuner regelen da formannskapslovene ble vedtatt i 1837 og landet ble inndelt i 392 kommuner, basert på prestegjeld.

Området som i dag utgjør Troms fylke, ble til 12 kommuner. Men så startet oppsplittingen. I løpet av tiden frem til 1964, ble disse 12 delt opp i hele 35 kommuner. Som følge av arbeidet i den såkalte Scheikomiteen i etterkrigsårene for å redusere kommunetallet — samt sammenslutningen av Bjarkøy og Harstad fra 2013 — er dagens kommunetall i Troms 24 — før vedtakene av nåværende kommunereform settes i verk.

Det var betydelig mindre strid rundt kommunesammenslutningene i Schei-komiteens tid enn det vi ser nå. Og det til tross for at mange kommuner også den gang ble slått sammen mot deres vilje. Stortinget skar gjennom, slik det skal gjøre i alle saker der det er uenighet. For noen år siden ble det foretatt en meningsmåling blant alle landets ordførere med spørsmål om de syntes det var behov for kommunesammenslutninger. Rundt to tredjedeler svarte ja. Nesten like mange svarte nei på spørsmålet om det også gjaldt deres egen kommune.

Hvorfor trenger vi større kommuner? Svaret ligger i oppgavemengden. Dessuten i grunnregelen om at kommune-Norge skal baseres på generalistkommune-prinsippet: Alle kommuner — store som små — skal ha de samme oppgavene. På 1950- og 1960-tallet var det stor strid på Stortinget om hva en kommune skal være og hva den skal gjøre. Arbeiderpartiet og kommunistene gikk inn for å gjøre kommunene til forvaltningskommuner med hovedoppgave å være statens redskap i velferdspolitikken, det vil si gjennomføre statlig politikk på lokalplanet.

De borgerlig partiene strittet imot under henvisning til det lokale selvstyret og forfektet idealene om den autonome kommunen som skulle hegne om lokaldemokratiet. I denne kampen sto grytværingen og stortingsrepresentanten for Vestfold Høyre, Johan Møller Warmedal (1914-88), i fremste rekke som talsmann for de borgerlige partiene. Men den borgerlige siden tapte. Tunge samfunnsoppgaver ble satt ut til kommunal forvaltning. Betegnelsen forvaltningskommuner kom i bruk, senere også velferdskommuner.

Dagens dilemma ligger i at kommunestrukturen er omtrent som den var da Scheikomitéen avsluttet sitt arbeid i 1963, mens oppgavemengden er flerdoblet. I løpet av de siste tiårene har et førtitalls nye oppgaver kommet til i form av handlingsplaner og reformer av mange slag, som handlingsplan for eldre, for helse- og sosialpersonell, for personer med psykiske lidelser, for barn og helse, for krisehåndtering, krav om planer for vann, avløp og avfall mm.

Samhandlingsreformen markerer det foreløpige toppunktet for kommunene som kontraktører for løsning av nasjonale oppgaver. Paradoksalt nok er det i dag regjeringen og høyresiden — som i sin tid kjempet for den kommunale friheten — som nå må slåss for å gjøre kommunene bærekraftige i forhold til oppgavemengden, om nødvendig ved tvang. Arbeiderpartiet, som fant opp forvaltningskommunen og som tidligere har gjennomført reformer med hård hånd, forfekter i dag — sammen med Senterpartiet — en slags vetorett for småkommuner når det gjelder sammenslåinger. De lover sågar å oppløse vedtatte kommunesammenslåinger — hvis eller når de kommer til makt.

Småkommunene mer demokratiske enn de store? Noen hevder at de minste kommunene løser sine oppgaver bedre enn de store. Ti års erfaring som fylkesmann gjør at jeg ikke er enig i det. Riktignok viser noen undersøkelser at innbyggerne i de små kommunene er litt mer fornøyde med styre og stell enn innbyggerne i de middelsstore og store kommunene. Men forskjellene er beskjedne. Det blir hevdet at befolkningen i småkommunene er mindre ”klageorientert” enn byfolket og personer bosatt i storkommuner. Det betyr ikke at småkommunene gjennomgående har bedre eller flere tjenestetilbud.

Tilbudene er utvilsomt gode i en del småkommuner, noe som oftest kan forklares med at småkommunene hittil er blitt begunstiget gjennom inntektssystemet, dvs. rammetilskuddsordningen. En del småkommuner har bra økonomi takket være kraftinntekter. Generelt gjelder at de fleste småkommuner får mer romslige overføringer per innbygger enn de større kommunene — for eksempel i form av ekstra statlige skjønnsmidler og regionaltilskudd. Samtidig er det hevet over tvil at en rekke kommuner mangler den ekspertisen og de differensierte tilbudene som dagens lovverk krever på en rekke områder. I denne gruppen er småkommunene sterkt overrepresentert.

Taper demokratiet på færre og større kommunale enheter? Mange av argumentene som anføres mot kommunesammenslutninger, er av demokratisk art. Forskningslitteraturen tegner imidlertid ikke et entydig bilde av forholdet mellom kommunestørrelse og grad av demokrati. Faktisk er deltakelsen i utenomparlamentarisk virksomhet, som aksjoner, opprop og demonstrasjoner dobbelt så høy i store som i små kommuner.

På den annen side er lokalpolitisk erfaring naturlig nok vanligere i små enn store kommuner. Men samtidig er habilitetsproblemer mer utbredt i de små enn i de store på grunn av slektskap og vennskap — samtidig som andelen kommuneansatte i kommunestyrene er høyere. Hensynet til innbyggernes rettssikkerhet stiller krav til kommunene om kompetanse, kapasitet, effektivitet og avstand i saksbehandlingen og uhildet klagesaksbehandling. Samlet sett er det dårlig hold for å hevde at demokratiet vil tape i større kommuner.

Vi trenger nærdemokrati mer enn vi trenger regioner og regionpolitikere. Store kommuner med økt myndighet åpner for et levende lokaldemokrati med kommunestyre som hovedorgan og by/bygdeutvalg som støtteorganer. Mange år frem i tid må vi imidlertid leve med en uensartet kommunestruktur med mange småkommuner som trenger hjelp til oppgaveløsningene. Den hjelpen kan de finne i en fylkeskommune «eid og styrt» av kommunene selv, noenlunde slik den var frem til 1976 med et fylkesting valgt av og blant kommunestyrerepresentantene. Det gav samhørighet med kommunene og legitimitet til fylkestinget.